“提高保障公共安全和处置突发事件的能力，减少自然灾害、事故灾难等突发事件造成的损失。增强国家安全意识，构建维护国家安全的机制。”
———摘自温家宝总理在十届全国人大三次会议上的《政府工作报告》
■连线
牛传勇（全国人大代表,安徽省宁国市市长）：
从发达国家经验看，城市化率超过30％的时候，城市发展将进入快速增长期，同时也是人口、资源、环境、公共卫生、效率、公平等社会矛盾的制约最为严重、突发性灾害极易发生的时期。近年来，矿难、水灾、疫情时有发生，给人民生命财产造成严重损失。温总理在政府工作报告中提出，要完善社会稳定的预警体系和应急处理机制。
在实践中，我们也深刻体会到,构建危机应急系统，实现应对突发事件的预警机制和快速反应机制，预防一切可能出现的灾害十分重要。
岁末年初，我们市出现了流脑疫情,但由于此前已编制了流脑、非典、禽流感、防汛、森林防火等十二个方面的应急预案,事件发生时，信息在最短的时间内传递到相关机构。我们立即按照预案要求成立了指挥部，启动了信息预报系统，组织了专业的疫苗接种队伍，在最短的时间内，为全市适龄儿童补种了流脑疫苗，成功避免了流脑疫情的发生。（本报记者罗晖摄影报道）
■热点对话
时间：2005年3月7日对话人：
瞿剑（本报记者）
张梅颖（全国政协副秘书长，北京大学医学院兼职教授）
王振耀（民政部救灾救济司司长、国家减灾委员会办公室主任、民政部国家减灾 中心主任）
于安（紧急状态法课题组领衔专家、清华大学公共管理学院教授）
王绍玉（河北理工大学灾害与社会研究所常务副所长、民盟中央城市灾害应急专家组组长）主题词：突发性公共危机预警机制应急预案观点提示：“一案三制”体系是构建和谐社会的“最优先工程”，因为它起社会“稳定器”的作用，是社会稳定的最起码保障；应建立应急能力评价体系，激活纸质预案。
和谐社会需要预警机制
记者：“和谐社会”作为眼下的关键词，在今年的政府工作报告中占据了突出重要的位置。其中，“提高保障公共安全和处置突发事件的能力，减少自然灾害、事故灾难等突发事件造成的损失，增强国家安全意识，构建维护国家安全的机制”等，都归属社会预警机制和应急预案的职能范围。显然，这样一种机制和预案是构建和谐社会的必须要件。
王振耀：的确如此。应对突发性公共危机，我们国家现有“一案三制”体系，即应急预案，应急工作体制、机制和法制，这些应是构建和谐社会的“最优先工程”，因为它起社会“稳定器”的作用，是社会稳定的最起码保障。没有这些，社会就没有安全感，还谈什么和谐？
于安：社会安全利益是最高利益，因为它涉及生存本身，是和谐的前提，要求有可预见性。预警和预案就是这样一种防患于未然的制度安排。
王绍玉：社会发展的最基本前提是安居乐业，生存安全、财产安全是公民最基本的权利，没有安全上的保障，这个社会就是有缺陷的。所以，从构建和谐社会的角度看，预警机制和应急预案是为社会打造安全屏障。另外，过去还有一点认识不足：讲国家安全，就是外敌入侵，内乱颠覆；现在非传统的安全观，像非典、恐怖袭击等，也对国家安全构成极大威胁。
社会文明呼唤预警机制
记者：在我们国家，“预警机制”、“应急预案”是近几年才有的新说法；在此之前，应对和处置突发事件靠什么？
于安：过去分两类处置：一是人为危机，当阶级斗争处理，即所谓敌我矛盾；二是自然灾害，有相应的职能机构，但体系不够健全，更没有完备的法律。
王绍玉：虽然自然灾害、公共危机自古就有，但明确提出预警、应急的问题，要到社会文明进步到一定时候。我们现在进入人均GDP1000—3000美元的发展阶段，不要只看到这时经济社会加速发展，还要看到这是一个各种矛盾突出、社会秩序调整或无序的时期，政府公共服务与应急决策能力的问题凸显出来。我们现在逐步建立健全“一案三制”体系，正是适时之举，因为这已经成为政府必须优先考虑的问题。
王振耀：近年来，我们国家应对和处置突发事件能力的建设有了很大进展。国家应急预案框架体系已初步建立起来。
储能工程保障国泰民安
记者：这里有一对矛盾，就是应急和常态的关系如何处理。突发事件来临时要占用比平时多得多的社会资源，往往出现某一或某一类物资奇缺，就像非典时凸显呼吸道疾病医生、床位和传染病医院的短缺，但常态下我们又不可能按如此数量来配置同类资源。以往我们多采用“拆东墙补西墙”的办法来解决，就像春运，但往往还是捉襟见肘。这怎么办？
于安：我国长期有物资储备制度，财政也有专项应急资金，这部分资源允许部分闲置。但相应带来的问题是：比如建足够多的传染病医院，平时没事干，产生一系列问题，如设备拿去挣钱，人员的业绩、待遇，等等。对他们，目前法律不做强制规定，由行政部门调节。
王振耀：必要的储备是不可少的。我们国家现有十大应急物资储备仓库，基本上按地域分布。主要的应急物资，最大一项是帐篷，其次是棉衣棉被、净水设备、煤油炉等，还有其他很多小项。有了这些储备，关键时刻就能冲得上去，解决问题。
王绍玉：这是一项“储能工程”，不能看成是资源闲置甚至是浪费。灾害不是天天有，但是一定会有，这笔投入平时显不出来，但一旦产出，效益巨大，这就是有备无患的道理。我国每年各种灾害造成损失占GDP的3%—6%，工业事故损失占4%，真是惊人的数字———辛辛苦苦创造的财富毁于一旦。作为唐山大地震的亲历者和幸存者，我对自然灾害“血的教训”有更深的体会。只要是一个负责任的政府，就应把防御前移，这是各国的通行做法。
相关宣传提高居民认知
记者：我手头有一本新版的《中国自然灾害应急操作手册》，里面非常有用的信息绝大多数是我以前从不知晓的。这本手册没有定价、没有印数，我想，有这本书的人不会太多，知道其中知识的人更不会多。这就是应急能力上的不足吧！
张梅颖：这正是“应急能力评价”中“居民反应能力”的问题，的确是我们目前应急能力的一大“软肋”。它的改变有个过程，这项工作在我国刚刚起步，居民认知度还不够高。好莱坞“灾难片”成为一个系列，过去我们都当恐怖片看，其实反映出了灾害意识差。
王振耀：问题反映在老百姓身上，解决问题的关键还在政府，组织相关的宣传、培训和演练，是政府公共服务职能的重要体现。
评价体系避免“纸上谈兵”
记者：作为一个行政规程和工作安排，应急预案有着预先设定的性质，而突发事件则是不可预知的。从这个意义上讲，预案先天滞后于事件。那么实际操作中，预案怎样有效地应对和处置事件呢？
王振耀：这就需要预案超前设想，尽可能细化。比如《民政部应对突发性自然灾害工作规程》，非典之后我们发现它定的仍然太原则、太笼统，于是2004年又作了修订。现在这一规程就比较完善，对发生什么灾害、损失伤亡多大程度、由哪个部门、哪个官员、在多长时间内、作出什么反应等，所有指标全部量化，可操作性很强。去年8月台风“云娜”比气象预报提前两个小时登陆浙江，1小时死亡20多人；我们迅速判断，启动二级响应；我一个电话通知已经入睡、且患感冒的李学举部长，协调财政、水利、气象等几个部门，第一时间赶往受灾地区，几个小时内转移人口50万，而且当场拍板由中央财政拿出4600万元赈灾，马上就发到灾民手里。跟10年前浙江另一次比这小得多的台风死亡500多人相比，“云娜”死亡173人，应急预案的作用十分明显。通常民政部一年启动10－20次应急响应，比如前年淮河大水的一级响应、去年台风“云娜”的二级响应等，都起了至关重要的作用。
张梅颖：预案除了须细化、针对性强之外，危难时刻要能落到实处，还有一项基础性工作要做，这就是“应急能力评价”，具体内容包括：灾害监测与预警能力、社会控制效能、居民反应能力、工程防御能力、灾害救援能力、资源保障能力等，这些基本能力欠缺或不足，预案定得再好，效果都会大打折扣，因为他没有能力充分实施这一预案。所以，当务之急，是建立“应急能力评价体系”，以激活纸质的预案，其中的关键，是检验各级政府部门在应对突发事件时所拥有的人力、物力、组织、机构等应急要素的完备性、协调性以及最大程度减轻灾害损失的综合能力。
“一案三制”呼吁法律程序
记者：在“一案三制”中，法制是相对薄弱的环节。紧急状态法在国际上是“惯例”，在我国却很新鲜。作为课题组领衔专家，于教授能否介绍一些这方面的情况？
于安：紧急状态法是社会应急体系的一部分，但和应急预案有着根本的区别。后者是行政性的工作安排，在现有法律框架内可以解决；而紧急状态法的设计是解决宪法问题的，着眼点是长治久安。但在立法过程中，是为了健全宪法体系，还是为了解决当前问题，成为了问题。现在很少有人考虑前者，而是急功近利，只顾眼前，以至于一度要改成“突发事件应对法”，现又改回，因为它涉及宪政体制问题。在我国目前情况下，应两者结合。
从长治久安的角度看，紧急状态法应是和谐社会的一块基石。历史上多次出现以安全利益为由，推动革命或发生社会倒退，所以必须有相关法律程序。
■有啥说啥
朱绛（商务印书馆编辑）
对于公民的灾害意识和自救措施，国家应从小就进行教育、培训；单位也应该多做这方面的工作。据我了解，现在除了商场有一些相关演习，一般企事业单位都不太在意这类事情。我个人了解的相关社会资源，只知道火警应打119，匪警应打110，急救应打120，其他的就不太清楚了。
张蕴力（杜邦中国集团公共事务部）
如果遇到火灾、地震等紧急情况，我基本知道怎样自保、自救，因为在我们这样的公司，安全意识浓厚，平时有关安全自救技能、野外生存知识的培训有不少。除个人的应急做法外，我对社会应急体系也了解一些，比如北京市元大都遗址那儿有一个紧急避难场所。
张东和（北大地球与空间学院副教授）
遇到大的灾害和紧急情况，当然需要社会应急机制，我对具体情况不太了解。但我知道，首先靠自己，自我保护，主要就是跑，跑不了就躲。因为遇到紧急情况，即使你事先知道应该找谁，也很可能找不着。
Ztomy（武汉网友）
我认为，2004年的反SARS风暴，不像是理性、规范意义上的处理公共卫生事件，倒像是一场政治运动，我们只是暂时赢了。这有点像每年的防洪。我在武汉，每年防洪，所有机关干部全部轮流值班。他们是职责所在，还是情急用乱？防非典的机制远未建立。衡量是否建立了完善的机制，要看灾害来临，社会专职机构是否能够沉稳应对，而不是全民皆兵。
■相关
国家应急预案框架体系
近年来，我们国家应对和处置突发事件能力的建设有了很大进展。国家应急预案框架体系已初步建立起来，日前公布的这个框架体系中，包括国家总体应急预案、25件专项应急预案和80件经过细分的部门应急预案，基本涵盖了社会生活的方方面面。按照不同的责任主体，预案体系设计为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次；根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，应急预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四类；按照各类突发公共事件的严重程度、可控性和影响范围等因素，分为四级，即特别重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、较大（Ⅲ）和一般（Ⅳ）。应急预案对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建及调查评估等机制作了明确规定，形成了包含事前、事发、事中、事后等各环节的一整套工作运行机制。
