深瞳工作室出品
科技日报记者 付丽丽 策划 刘恕 李坤
在浙江东南沿海的乐清湾畔，华能玉环电厂的工地上，一座高达数十米的巨型钢架结构拔地而起。这里即将诞生的是世界首台650℃高效超超临界燃煤发电锅炉（以下简称“华能玉环650℃项目”）。
施工围挡上，“打造中国能源技术新名片”的标语格外醒目。然而，让这个项目真正牵动行业神经的，不仅是温度数字的攀升，更是其背后的制度创新——沙盒监管。
按照传统监管准入程序，此类项目从审批到落地可能长达十年。而华能玉环650℃项目经数月的深度测试与评审，首次进入特种设备安全沙盒试验。目前，其已进入全面建设阶段。
沙盒监管是针对技术创新的柔性监管制度。它在企业没有完全掌握新技术、新产品的风险时，为其提供一个试用平台和测试周期，在不违反原则性准入标准和安全底线的基础上，允许企业开展深度测试，最大限度地暴露潜在风险，从而努力将风险消除在正式进入市场前。
作为一种柔性治理模式，沙盒监管在我国已从金融领域拓展至智能驾驶、低空经济、数据治理等多个领域，初步形成跨领域、多层级的新型监管格局。
“十五五”规划纲要明确提出：“探索‘沙盒监管’、触发式监管等新型监管方式”。沙盒监管已从制度创新探索步入实践应用新阶段，但要建立与新业态发展相适应的高效便捷准入机制，仍有诸多难点待破解。
从“堵”到“疏”
破解新兴技术“准入难”
华能玉环650℃项目将全球燃煤发电技术推向了前所未有的新高度。该锅炉在全球范围内首次将燃煤火电机组蒸汽温度提升至世界最高的650℃。当传统镍基合金材料在620℃以上开始蠕变，中国工程师选择了“没有参照系”的创新之路。
华能集团联合哈电集团等17家国内顶尖科研与制造单位，历经无数次配方试错，成功研发出两款国产新型高端铁镍基合金材料。
“这不仅是研发出了一种新型材料，更是从材料冶炼到焊接工艺、再到寿命评估的全产业链级突破。”中国特种设备检测研院锅炉检验检测技术研究中心新技术开发应用室主任刘峰说，这意味着中国火力发电领域拥有最核心的高温材料。
然而，一个严峻的现实随即浮出水面：这种在全球尚无大规模商业化应用先例的新材料，谁敢为它的安全背书？
按照原有的监管理念，一种特种设备新材料若要通过常规的“行政准入”，需要经历极为漫长的性能试验和“挂片”（实物暴露试验）试运行，周期可能长达十年。对华能集团而言，时间等不起；对监管部门而言，也绝不可能贸然放行。
“慢”是创新最大的敌人，“放”则面临不可承受的安全代价。
转机出现在2025年。市场监管总局发布《关于试行特种设备安全沙盒监管制度的通告》，标志着沙盒监管进入特种设备领域的创新最前沿。
沙盒监管2015年发轫于英国金融科技领域，旨在为金融创新提供受控的“安全测试区”，兼顾消费者保护与技术创新。目前，该柔性监管模式已在新加坡、澳大利亚、日本等20多个国家和地区推广。
2019年，沙盒监管在我国金融领域落地。随着新技术、新业态不断涌现，传统监管有时会滞后于技术迭代，有些创新产品因现有制度壁垒而“准入无门”。为破解这一难题，沙盒监管逐渐进入智能驾驶、人工智能、生物医药等领域。
“对特种设备领域而言，这份通告无疑是技术创新的催化剂。”刘峰解释，其核心在于，对采用新技术、新工艺和新材料的“三新”特种设备，在特定时间、特定场所开展真实场景试制试用。其主要目的是在技术评审和许可审批前，深度测试产品质量安全性能，识别潜在风险，持续消除隐患。
“以前，我们往往在出了事故后‘兜底’；现在有了沙盒，就能在新技术大规模上市前，帮助企业做深度测试，把安全验证前置。”市场监管总局召回中心工业品所所长肖凌云说，“新技术要‘先跑一跑’，但需要一个边界清晰的‘围栏’，沙盒就是这个安全的围栏。”
2025年8月，沙盒监管的核心技术支撑方、市场监管总局召回中心在上海组织了一场严苛的评审会。最终，专家组按下首个特种设备领域沙盒试验“通过键”。
在“盒子”里，中国最前沿的火电技术获得了一块可以在真实场景中试错的“特区”——没有“一票否决”的铁门，取而代之的是全生命周期的精准陪跑：从制造车间到现场安装，每个环节都有专家实时“体检”。同年11月，该锅炉完成首方混凝土浇筑，进入全面建设阶段。
“沙盒测试阶段即便遇到各类难题，现有管控手段也可提前处置、规避重大风险。”肖凌云说，沙盒监管的核心逻辑是有限授权、全程监控、动态评估、及时熔断。
沙子本是松散无序的，一旦装入盒中，便有了清晰的边界与稳定的形态。“沙盒监管不是放松要求，而是为创新划定‘安全围栏’，在有序的框架内激发无限的可能。”肖凌云说。
刘峰表示，从制度设计层面讲，沙盒监管并非“放水”，而是通过设定试验范围，在安全、可控环境中推行容错纠错机制，从而激励企业技术创新，激发市场活力。
从“裁判”到“陪跑员”
化解安全治理风险
当前，新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展，带来机遇的同时也面临着风险的挑战。如何在激励创新与风险管控之间找到平衡点？各地结合优势产业积极探索新模式，沙盒监管正从局部试点走向多点开花。
北京数据先行区服务有限公司（以下简称“京数公司”）主要负责人工智能数据沙盒运营等业务。公司总经理陈雷深刻感受到了沙盒监管市场近一年从“冷”到“热”的转变。“两年前，企业一听‘入盒’要准备几十页材料、走复杂流程，多半摇摇头就走了。”现在京数公司的沙盒咨询电话几乎成了热线，“入盒”申请单络绎不绝。
这种变化的背后，是自动驾驶、生物技术、低空经济等新兴产业对高质量数据集需求的集中爆发。
以自动驾驶为例，自动驾驶系统采集的数据包含人脸、车牌等敏感信息，若未经脱敏处理直接用于训练，可能引发隐私侵犯。
2022年，市场监管总局、工业和信息化部等五部门联合发布《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》，将沙盒模式拓展至工业制造领域。这一制度为化解智能网联汽车等复杂系统中“数据可用不可见”的深层矛盾提供了试验场。
在沙盒环境中，监管部门模拟真实应用场景，监测数据脱敏方法、危险工况等关键指标，系统评估技术的安全性和有效性。这如同对数据进行“安检”——既要甄别是否包含“违禁品”，又要确保数据的“有效成分”不受损害。
陈雷介绍，企业“入盒”的最大价值在于跨越数据获取、合规背书、资源供给三大核心门槛。在沙盒内，各方数据在合规框架下有序汇聚，供“入盒”企业在可控范围内使用。企业完成测试后，沙盒监管方负责提供安全评测报告，出具“出盒证明”，数据集出盒即可在交易所上架流通。此外，在沙盒内，高性能算力存储、数据模型工具、安全物理空间一应俱全，高效推动创新成果从实验室走向市场。
在北京人工智能数据训练基地，记者看到了一个名为“安全屋”的物理隔离区。在这里，使用任何数据均需严格授权，而且能留下不可篡改的全程操作存证，确保“核心数据绝不流出盒子”。
“这套机制让企业真正实现‘数据入盒训练，模型结果出盒，但关键数据不出盒’。”中国科学技术发展战略研究院研究员周代数说，沙盒监管给企业带来的不仅是安全防火墙，更是稳定长效的制度支持。
机制突破有力打通了企业创新堵点。中科闻歌的“雅意”大模型正是利用在沙盒内汇集的多源合规数据，完成了关键部分性能的提升，在拿到“出盒证明”后走向市场。影禾医脉的3个医学影像辅助诊断模型在“安全屋”内完成了对高度敏感数据的脱敏训练，为其申报医疗器械注册证提供了关键的合规支撑。
数据显示，截至2025年底，北京人工智能数据监管沙盒已引入100余个高质量数据集，完成多个模型项目训练，沙盒内完成数据开发利用交易金额2500余万元，牵引数据价值释放超1亿元。
除了提供安全防火墙和长效支持外，沙盒监管还会为企业配备专家资源。
2021年建厂的中小企业百纳德电气，坐落在“中国电瓷之都”江西芦溪，但其产品质量一直不稳定。
2025年，当芦溪县市场监管局工作人员上门推进电瓷行业“沙盒监管”试点工作时，企业技术副总谭磊“心里直打鼓”，生怕是一场增加负担的监管行动。
意外的是，“入盒”之后，等来的不是举着“黄牌”的执法人员，而是芦溪高压电瓷电气研究院专家组成的技术“后援团”。专家们进驻车间，从泥料配比到出厂检测，拿着“放大镜”在产线上找病根、开良方，帮助企业将产品合格率从不足60%提升至95%以上，从而顺利拿到高端市场的“入场券”。
芦溪县市场监管局党组书记谢鹏打了个形象的比方：过去监管好比球场上的裁判，哨子吹得再响，也无法提高球员的技战术水平；如今，监管者从“裁判”变为“陪跑员”，与企业协同打通从实验室到产业化的“最后一公里”，有效规避了中小企业因技术瓶颈而被市场淘汰的系统性风险。
在江苏南京江北新区，针对芯片、基因、医药等领域的“四新经济”经营主体，当地建立了申报式监管目录。监管部门通过梳理企业标签库，标定生物医药企业904家、集成电路企业283家，实施分级分类监管。对目录内的企业，监管包容期内不参加“双随机”抽查，主要通过信息公开、远程指导等柔性方式引导，从而在有效防控风险的前提下，为企业营造更加宽松、有序的创新环境。
“沙盒监管并非对风险的妥协，而是治理智慧的主动升维。”肖凌云认为，这种模式推动监管角色从被动的“消防员”转向主动的“护航者”，引导企业主动发现新兴技术引发的质量安全问题，防范和化解重大风险，在动态平衡中实现创新激励与风险防控的有机统一。
从“盆景”到“风景”
协同发力打通堵点
沙盒监管的火种，正从细分行业向更广阔的未来产业蔓延。但从试点“盆景”到成为全域推广的“风景”，其仍面临互认壁垒、资金门槛、标准重塑等多重挑战。
目前，行政壁垒带来的区域“割据”成为制度流通的最大梗阻。一张在北京被认可通过的“出盒证明”，流动至河北或其他地区往往需要二次申报，互认壁垒严重削弱了沙盒的辐射带动作用，制约了全国统一大市场下的创新要素流动。
为此，周代数建议，推动沙盒监管在国际科技创新中心和区域科技创新中心有序试点，明确准入标准、测试要求、风险防控、豁免规则及退出路径，建立跨区域“沙盒互认”机制，让创新成果跨越行政藩篱自由流动。
“沙盒监管存在技术与资金的‘高门槛’，这将一些急需创新扶持的中小企业挡在‘盒外’。”周代数坦言，当前“入盒”测试的多为资金雄厚的大企业，即便政府已通过算力券补贴部分算力消耗，但高昂的电费及隐私计算部署成本，仍令中小企业望而却步。
针对中小企业、初创型创新主体“入盒”难问题，周代数建议简化审核流程、缩短审核周期，实行入盒“绿色通道”，降低合规成本与创新门槛。对纳入监管沙盒且测试成效显著的创新主体，在政策扶持、资金补贴、资质认定等方面给予倾斜，鼓励金融机构为沙盒试点项目提供融资支持。
此外，法律支撑与标准协同仍存“断点”。以智能网联汽车为例，现有政策多属指导性文件，缺乏部门规章层面的法定依据，致使全国统一实施缺乏强制力。同时，“入盒”测试标准“一企一方案”，导致结果横向不可比；虚拟仿真等新型测试方法的法律效力未明，直接制约了L3级以上自动驾驶的规模化落地。
对此，专家表示，沙盒监管的初衷是给创新“松绑”，但前提是要筑牢法治基石。肖凌云认为，目前沙盒监管仅靠通告等软性文件支撑的现状亟待改变，建议明确沙盒监管的法律地位。中国工程院院士潘复生在今年全国两会上呼吁，应在科技创新领域全面试行沙盒监管，从法律层面解开制度过多过杂、过于僵化的束缚，赋予创新者实质性豁免权与安全感。
“监管能力提升也尤为重要。以真实场景驱动标准重塑，既能大幅降低企业重复测试的成本，又能构筑起技术护城河。”肖凌云透露，市场监管总局召回中心正在构建的汽车组合辅助驾驶“危险场景库”，将各地真实事故转化为标准化测试用例，助力企业高效完成安全性能闭环验证，从而提升行业整体安全水平。
周代数认为，沙盒监管的更深层意义在于颠覆了标准的制定逻辑——不再被动等待产业定型，而是主动介入技术演化进程，让真实数据反向驱动标准迭代更新。
“沙盒监管的最终目标，是为充满不确定性的创新技术，营造一片确定性的成长空间。”肖凌云说，这场从“堵”到“疏”、从事后到事前的治理转型，本质是中国科技治理能力现代化进程中一次深刻的制度跃迁。
充满治理智慧的沙盒监管，犹如为“创新之火”构筑起安全、有序、充满活力的“炉膛”。但如何在鼓励创新与防范风险之间找到最优平衡点，将顶层设计转化为可操作的落地路径，仍需政策制定者、科研机构与经营主体的持续探索与协同发力。
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